La garantie d’accès au juge en matière de droits politiques cantonaux à Schwyz (art. 88 al. 2 LTF)

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TF, 01.09.2017, 1C_605/2016*

Il est possible d’interpréter de manière conforme aux art. 29a Cst. et 88 al. 2 LTF les dispositions cantonales schwyzoises d’après lesquelles les décisions du Conseil d’Etat et du Grand Conseil rendues sur réclamation pour irrégularités lors de la préparation des élections au Grand Conseil, au Conseil d’Etat ou au Conseil des Etats ou contre le résultat de celles-ci sont définitives.

Faits

Le Grand Conseil du canton de Schwyz révise la loi cantonale sur les élections et les votations. Il modifie notamment les dispositions relatives aux réclamations contre les irrégularités lors de la préparation des élections au Grand Conseil, au Conseil d’Etat et au Conseil des Etats et contre le résultat de celles-ci (§§ 53, 53a WAG/SZ). D’après la nouvelle teneur des dispositions, le Conseil d’Etat rend une décision définitive sur la réclamation contre les irrégularités lors de la préparation des élections au Grand Conseil et au Conseil d’Etat. Toutefois, si la décision ne peut être rendue qu’après le jour du scrutin, la compétence passe au Grand Conseil. Dans ce cas, ainsi que lors d’une réclamation contre le résultat du scrutin, le Grand Conseil décide de manière définitive en même temps que la validation. Le recours au Tribunal fédéral reste réservé. En ce qui concerne la réclamation contre les irrégularités lors de la préparation des élections au Conseil des Etats ou le résultat de celles-ci, le Conseil d’Etat rend une décision définitive sur les oppositions en même temps que la validation. Le recours au Tribunal fédéral demeure réservé.

Des citoyens recourent contre la nouvelle teneur des dispositions auprès du Tribunal fédéral, qui doit déterminer si les §§ 53, 53a WAG/SZ respectent la garantie d’accès au juge (art. 29a Cst.) et les exigences de l’art. 88 LTF en matière de recours pour violation des droits politiques.

Droit

A titre préliminaire, le Tribunal fédéral rappelle que, selon l’art. 88 al. 2 1ère phr. LTF, les cantons prévoient une voie de droit contre tout acte d’autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. D’après la jurisprudence, l’autorité de recours doit être une autorité judiciaire. Depuis la fin du délai transitoire de l’art. 130 al. 3 LTF, la protection juridique exigée par le droit fédéral doit être garantie dans le canton même en l’absence de droit cantonal correspondant. L’obligation de prévoir une voie de droit ne s’étend toutefois pas aux actes du parlement et du gouvernement (art. 88 al. 2 2e phr. LTF). En principe, les décisions d’un parlement ou d’un gouvernement prises sur recours n’appartiennent pas à cette catégorie d’actes. Néanmoins, une décision sur réclamation par laquelle le gouvernement reconsidère sa propre décision ou son propre acte matériel en ayant connaissance des griefs qui lui sont reprochés peut être qualifiée d’acte du gouvernement au sens de l’art. 88 al. 2 2e phr. LTF. Dès lors, le droit cantonal peut prévoir de manière compatible aux art. 29a Cst. et 88 al. 2 LTF une telle exclusion de l’accès au juge.

Le Tribunal fédéral trace ensuite les grandes lignes du système de protection juridique schwyzois. Les mesures et décisions du Conseil d’Etat, y compris celles prises sur réclamation ou recours, peuvent en principe être attaquées auprès du Tribunal administratif (§ 51 let. a VRP/SZ). Les mesures et décisions d’autres instances sont susceptibles de recours au Tribunal administratif lorsque cela est prévu par une règle de droit (§ 51 let. b VRP/SZ). Le recours n’est exceptionnellement pas admis si une règle de droit déclare expressément qu’une mesure ou une décision est définitive (§ 53 al. 1 let. a VRP/SZ). Ce motif d’exclusion ne vaut toutefois pas lorsque le droit supérieur exige obligatoirement un examen judiciaire par une instance cantonale judiciaire (§ 53 al. 3 VRP/SZ).

En l’occurrence, les dispositions litigieuses excluent expressément le recours au Tribunal administratif contre les décisions sur réclamation du Conseil d’Etat et du Grand Conseil en matière d’élections. Lorsque le Conseil d’Etat ou le Grand Conseil reconsidère un de ses propres actes, cette réglementation est compatible avec les art. 29a Cst. et 88 al. 2 LTF. En revanche, lorsque ce sont les actes d’autorités inférieures à celles-ci qui sont dénoncés, par exemple ceux de la Chancellerie, des départements cantonaux ou des autorités communales, une exclusion du recours au Tribunal administratif n’est pas admissible.

Le Tribunal fédéral constate que, dans l’hypothèse où des actes d’autorités inférieures seraient attaqués dans le cadre d’élections cantonales, il conviendrait en premier lieu d’interpréter le droit cantonal pour savoir si, dans le cas d’espèce, il faut d’abord déposer une réclamation selon les §§ 53, 53a WAG/SZ ou si celle-ci est exclue, car une véritable réclamation dans le sens d’une demande de reconsidération au Conseil d’Etat ou au Grand Conseil n’entre pas en considération dans cette constellation. Or, si la voie de la réclamation est exclue, alors le recours au Tribunal administratif est directement ouvert, puisque la protection juridique exigée par les art. 29a Cst. et 88 LTF dans le canton doit être garantie même en l’absence de droit cantonal correspondant. Si, au contraire, les actes litigieux doivent d’abord être attaqués par une réclamation, il reste possible d’interpréter le droit cantonal de manière conforme au droit fédéral, nonobstant la lettre de la loi cantonale qui qualifie de définitives les décisions sur réclamation et semble en conséquence exclure le recours au Tribunal administratif (cf. § 53 al. 1 let. a VRP/SZ). En effet, dans cette hypothèse, c’est le § 53 al. 3 VRP/SZ qui s’applique, d’après lequel une exclusion du recours au Tribunal administratif n’est pas valable lorsque le droit supérieur exige obligatoirement un examen judiciaire par une instance cantonale judiciaire.

Au vu de ce qui précède, le Tribunal fédéral concède aux recourants que le système de réclamation et de recours n’est certes pas aisément reconnaissable, mais estime que les conditions pour une annulation des §§ 53, 53a WAG/SZ dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes ne sont pas remplies. En conséquence, il rejette le recours et confirme la validité des dispositions cantonales attaquées.

Proposition de citation : Camilla Jacquemoud, La garantie d’accès au juge en matière de droits politiques cantonaux à Schwyz (art. 88 al. 2 LTF), in : www.lawinside.ch/513/